[OANNES Foro] QUE HACER PARA CONVERTIR A LOS PUERTOS PERUANOS EN CIUDADES PUERTO

[Cesar Augusto Reaño Reaño]

*COMO LLEGAR A SER UNA CIUDAD PORTUARIA*



*Ciudad Portuaria más antigua del mundo, puerto Romano de Ostia, 634 años
A.C.*











Durante el imperio Romano se alcanzó la cima en la construcción de puertos;
en más de 1500 años nadie logro superar sus obras de infraestructura
portuaria. Las exigencias de las guerras y del control de todo el imperio
llevaron a Roma a la necesidad de salir al mar, sumando todas las técnicas
empleadas por otras civilizaciones durante casi 3000 años. Con su genio
constructor consiguieron levantar grandes y maravillosas obras, de las
cuales sus restos conservamos hasta hoy;  llegaron a dominar todas las
ramas de la ingeniería portuaria, de hecho muchas de sus técnicas se
utilizaron hasta el siglo XVIII.

Los puertos eran considerados por los romanos como una de las obras civiles
más importantes, con ellos los puertos adquirieron  una importancia
decisiva en el momento de decidir la planificación de la ciudad.





De esta forma a la hora de decidir el trazo de la ciudad, se llevaba a cabo
para  que el foro político (el centro más importante de la antigua ciudad
Romana) se sitúe lo más próximo al puerto para facilitar de esta forma *la
interrelación entre el puerto y la ciudad*. Algunos ingenieros romanos
propusieron construir calzadas de comunicación directa entre los centros de
negocios y los puertos para agilizar al máximo el comercio. También aparece
por primera vez una marcada diferenciación en zonas dentro del puerto
Romano, cada una con su dársena; una se dedicaría al comercio y otra
estaría ocupada por la marina de guerra, (para protegerlas de las guerras
convencionales cuerpo a cuerpo de esa era). La protección de la flota
frente a las tempestades también preocupó mucho a los romanos avanzándose
mucho en el campo de las obras de abrigo.

El puerto Romano más importante fue el de *Ostia*, que debe su importancia
porque era el puerto de la capital del imperio. Inicio su construcción el
año 634 a. de C.; como consecuencia de este moderno sistemas de
infraestructuras portuarias, recién descubren al arenamiento de los
puertos, por la construcción de rompeolas para proteger sus naves, tan
parecido como el que sufre el puerto de Salaverry en nuestro litoral; la
progresiva deposición de sedimentos a la entrada de los puertos hacía que
dejasen de ser navegables, y esto fue lo que le pasó al puerto de Ostia que
tuvo que desplazarse desde su ubicación inicial a 40 kilómetros al Norte,
como a otros puertos romanos como el de Tarragona y Sagunto en España.

Los puertos antes de la modernización, se constituyeron en grandes mercados
focos comerciales y fuente de trabajo para los ciudadanos, en todos sus
niveles, recordemos que por esos tiempos no funcionaban los modernos
sistemas de administración marítima, de Aduanas etc. Recién en el siglo XX,
se introducen los grandes cambios en sistema portuario, y a finales del
mismo tenemos la intermodalidad que requiere primeramente cambios
organizacionales, y esto ha orientado para que los puertos asuman nuevas
funciones, como:

a) Transporte terrestre: Ha de existir una conexión rápida y directa con
los modos de transporte terrestre, tanto ferroviario por carretera. Para
ello se crean centros de intercambio logístico.

b) Nuevas estrategias de mercado: Aprovisionamiento (proveedores, stocks de
materias primas, necesidades, transporte, almacenamiento) y distribución de
las mercancías reducidas (pedidos, gestión de stocks, rutas de
distribución, ensamblaje, embalaje, etiquetado...).

c) Tarifas multimodales: Dado que el transporte intermodal implica el uso
de distintos medios hasta el lugar de destino son los operadores quienes
asumen los riesgos de esa coordinación. Habitualmente, dichos operadores
emiten un documento de transporte único tratando que el costo sea el mejor
que se pueda conseguir, y lograr la satisfacción del clientes. Se debe
tener en cuenta que un tema  es el transporte dentro de las fronteras del
país y otra es la internacional, dependiendo de la ruta, puede ocurrir que
se deba contratar varios servicios escalonadamente para llevar la
mercadería a su destino.

d) Sistemas efectivos de información: Gestión de la información (conexión
con clientes y proveedores, etc.)

Los cambios organizacionales surgen con la aparición de operadores
logísticos. *La logística* es una actividad (y una ciencia) íntimamente
ligada al transporte y de gran actualidad (logística en las empresas,
operadores logísticos, zonas de actividades logísticas - ZAL, etc.).
Consiste en realizar la gestión de los flujos de materiales e información
de una empresa (ciencia o actividades), englobando la totalidad del
proceso, desde la adquisición de materias primas, hasta el consumo de
productos terminados; buscando la reducción de los costes globales:
producción, inventario (stocks), transporte, etc.

Las áreas necesarias para las nuevas funciones logísticas es inferior al de
los grandes parques industriales y estas zonas, empresas y servicios
logísticos pueden localizarse en la propia zona portuaria, en su entorno
próximo o en la ciudad.



Las actividades que realizan están integradas plenamente a la dinámica
urbana y acostumbran a tener una incidencia muy positiva en ella ayudando a
la creación de actividad económica, riqueza y empleo.

Para llevar a cabo estas operaciones logísticas es necesario contar con
infraestructuras de apoyo que permitan mejorar la organización, gestión y
coordinación de las empresas de transporte, junto con la oferta de
servicios de almacenamiento y fraccionamiento de las cargas.

Dichas infraestructuras facilitan la resolución de problemas y la
transparencia del mercado de transporte, además de promover el transporte
intermodal.

En un contexto mundial de globalización de la economía de escala y de
crecimiento del transporte internacional de mercancías, las Zonas de
Actividades Logísticas (ZAL) surgen como respuesta a los retos que plantea
el desarrollo de la logística y de la intermodalidad, especialmente desde
la perspectiva portuaria, aprovechando las ventajas que supone la tendencia
a la “containerización” de mercancías y su consiguiente simplificación del
tratamiento de cargas, así como la ubicación estratégica de determinados
puertos, lo que ha hecho más patente la conveniencia de creación de las ZAL
como verdaderas plataformas logísticas.

La ZAL se concibe como el entorno en el cual se centraliza el proceso de
gestión y distribución de la mercancía, constituyendo un gran parque
logístico, lo que proporciona una serie de ventajas y reducciones de coste
a las empresas que en ella se ubican, dado que la concentración empresarial
en un mismo espacio favorece las economías de escala y las sinergias entre
ellas.





La posibilidad de dar acceso al tráfico marítimo confiere a los puertos, en
principio, una ubicación prioritaria para la implantación de ZAL; la
complementariedad con un fácil acceso a las redes ferroviarias, de
carreteras y aéreas, así como la proximidad a los centros industriales y de
consumo potenciará la necesidad y traerá beneficios para las empresas del
establecimiento de estos parques logísticos.

La creación de las Zonas de Actividades Logísticas constituye junto con el
desarrollo del transporte intermodal y, especialmente, la creación del
Puerto Seco (grandes almacenes ubicados fuera del puerto, donde se
concentra la carga, cuenta con sistema de Aduanas, permitiendo la
distribución de carga ordenada a los puertos) y del sistema ferroviario
asociado al mismo, *los ejes fundamentales en los que se basará el
crecimiento y mejora de la Ciudad Portuaria*.

En las operaciones de transformación de frentes marítimos que se han
llevado a cabo en todo el mundo, se observan similitudes en cuanto a las
actuaciones realizadas y en cuanto a las razones que motivan esta clase de
actuaciones. Fundamentalmente podemos distinguir entre dos modelos de
reconversiones dependiendo del tipo de ciudad portuaria, por la que
apostamos, como:

a.- Reconversión - adaptación: puertos industriales.

b.- Reencuentro entre la ciudad y el mar.

A continuación desarrollaremos las características fundamentales que
conforman los dos modelos de reconversiones portuarias señalados
anteriormente, incluyendo para cada uno de ellos un ejemplo representativo
de ciudad portuaria y su proceso de transformación.

*Objetivo fundamental*: reconversión de los puertos y transformación de los
mismos, priorizando la expansión del puerto en armonía y común acuerdo con
la ciudad. No se produce de forma significativa la recuperación del frente
urbano - marítimo, sin acuerdo.

*Características de este tipo de ciudades portuarias*: son ciudades con un
peso importante en la industria portuaria, por lo que no se plantea
prescindir de ella. El impulso económico de la industria portuaria se
realiza mediante la readaptación de zonas obsoletas, potenciación de los
mercados instaurados y creación de otros nuevos.

*Operaciones ciudad-puerto: *

a.- Reconversión de las industrias no rentables hacia industrias de alta
tecnología, automatización e ingenierías y telecomunicación.

b.- Readaptación de aquellas industrias con poca demanda, para impulsarlas.

c.- Ampliación de las dársenas, generalmente para depósito de contenedores;
y aumento de calados para dar entrada a buques de mayor envergadura.

d.- Mejora de las conexiones terrestres (camiones y ferrocarril) o
fluviales, para potenciar el transporte intermodal.

e.- Tercerización y equipamientos: servicios financieros, turismo cultural
y de negocios.

f.- Mejora del medioambiente físico y provisión de infraestructuras
urbanas.





Desde su nacimiento y posterior crecimiento el puerto siempre ha estado
ligado al del núcleo urbano donde se ubica, no obstante, esta relación de
hermandad ha dado lugar a numerosos conflictos, especialmente suscitados
por la ocupación del espacio que uno y otro demandan  para su expansión. El
puerto y la ciudad se necesitan mutuamente y entre ellos debe establecerse
una perfecta relación de simbiosis, que permita el apoyo recíproco en la
resolución de sus problemas comunes.

Los beneficios que el puerto proporciona a la ciudad son, en general, de
tipo económico y social, siendo básicos para la promoción y desarrollo
comercial de la misma, por otra parte los problemas esenciales se refieren
a la ocupación de espacio, afectación medioambiental y congestión de
tráfico.

El puerto debe recibir de la ciudad la cobertura comercial precisa, una
disponibilidad laboral adecuada, los servicios básicos indispensables y,
especialmente, la total disposición del espacio necesario para el
desarrollo de su actividad.

Las situaciones más conflictivas son, generalmente, las relativas a las
ampliaciones periódicas del puerto, que dan lugar habitualmente a la
ocupación de amplios espacios municipales y a la necesidad de adecuados
accesos, de transporte terrestre y ferroviarios, a los mismos.



*Antiguas zonas aledañas a los puertos*



Cuando la Planificación Urbanística municipal se ha realizado teniendo en
cuenta la reserva del espacio necesario, de acuerdo con las previsiones del
puerto, los problemas suelen ser menores y se reducen a una ordenación del
nuevo espacio asignándole actividades portuarias compatibles con el
entorno.

Cuando la ampliación, como es frecuente, supone únicamente la ocupación de
línea de costa y su frente marítimo, espacios en general de dominio
público, los problemas pueden surgir por aspectos ecológicos y
medioambientales.

Por otra parte, las dificultades que plantea la explotación de determinadas
áreas portuarias, generalmente interiores, y obsoletas por falta de
calados, difíciles accesos marítimos y congestión de los terrestres, hace
que estas zonas, que con frecuencia constituyeron el núcleo original del
puerto y su frente marítimo más característico, sean separados de las
actividades del mismo, y reclasificadas para ser abiertas total o
parcialmente al uso público municipal.

El uso urbano público de estos espacios debe ser regulado por el puerto y
la ciudad de mutuo acuerdo. En este sentido hay que establecer las
condiciones y cobertura legal de la cesión, y definir las responsabilidades
que corresponden a cada entidad en cuanto a la planificación, construcción,
financiación, conservación, gestión y vigilancia de las instalaciones que
se ubiquen en los mismos, para evitar problemas posteriores entre ambas
instituciones.

Existe una gran variedad legislativa en materia urbanística según las
normas de los distintos países, en relación con la limitación y
condicionamientos del desarrollo portuario en el espacio urbano y el
planeamiento del mismo. En todo caso es evidente que deben existir unas
reglas de juego claras que permitan el crecimiento armónico del puerto y de
la ciudad.

Los Planes y cualquier otro Instrumento general de ordenación urbana,
deberán clasificar a la zona de servicio de los puertos, incluyendo el
sistema general portuario, siendo este un aspecto básico previo a cualquier
posible ampliación del puerto.



*Desarrollo de Ciudades Portuarias modernas*



Por otra parte, de acuerdo con el citado texto legal del país de origen, el
puerto debe redactar y tramitar para su aprobación, un Plan de Utilización
de los *Espacios Portuarios* que contenga una asignación general de usos de
los espacios reservados en los Planes de *Ordenación Urbana*, y
posteriormente redactar, si procede, un *Plan Especial* que desarrolle cada
plan de desarrollo en los mismos.

Sin duda alguna, en todos los países marítimos debería establecerse una
norma de carácter específico, que regule el proceso a seguir en materia tan
conflictiva, dentro del planeamiento urbano, como es el desarrollo
portuario.

Debe tenerse en cuenta, que impedir o limitar el desarrollo adecuado del
puerto en el momento oportuno, es como matar la gallina de los huevos de
oro que impulsa y sostiene la promoción y desarrollo económico de la
ciudad.

Los espacios que son susceptibles de cesión al uso público ciudadano,
constituyen los generalmente denominados frentes marítimos (water front),
de un especial atractivo para el desarrollo de áreas turísticas y de
recreo.

Durante las dos últimas décadas se han desarrollado estos frentes marítimos
en un número elevado de ciudades, obteniéndose, en general, una amplia
aceptación por parte de los ciudadanos. Cabe citar como representativas,
por las grandes superficies afectadas, entre otras, Baltimore, New-York,
San Francisco, Buenos Aires y Barcelona, cuyas experiencias puedan resultar
muy interesantes como elemento de comparación.

En las actuaciones a desarrollar en estos espacios portuarios, que han
perdido su carácter por obsolescencia, para abrirlos al uso ciudadano,
debería ser especialmente obligada la redacción de un Plan Especial. En
este caso el Plan debería complementarse con un Acuerdo Puerto - Ciudad, en
el que se fijen las condiciones de la planificación y desarrollo del
contenido del Plan, y los compromisos asumidos por uno y otro organismo.

*La redacción del Plan debería ser realizada por un Consultor con
experiencia y con la participación de especialistas, tanto en arquitectura
y urbanismo como en economía y derecho, y estar sujeta a un Pliego de
Condiciones básico previamente establecido. *

El Plan debe ser realista, basarse en las normas habituales que rigen en el
mercado, y ser capaces de atraer el interés de la comunidad, lo que
contribuirá a asegurar que puede ser ejecutado con los menores problemas.
Para evitar en lo posible oposiciones o enfrentamientos deben celebrarse
reuniones con los afectados directa o indirectamente, y proceder a una
amplia información pública para conocer la opinión de los ciudadanos y de
los posibles accionistas, recogiendo sus sugerencias, especialmente sobre
las opciones preferentes del uso a establecer, y así poder obtener el
máximo apoyo al Plan.

Siempre es conveniente establecer una Comisión formada por representantes
del puerto y de la ciudad, con participación de especialistas
independientes, para determinar criterios de prioridad y seleccionar las
alternativas más recomendables a proponer a los organismos de decisión
finales, evitando crear expectativas especulativas.

En todo caso las alternativas seleccionadas deben someterse a un Estudio de
Impacto Ambiental, con Declaración de Impacto Ambiental si procede, de
acuerdo con la legislación al respecto del país.

La alternativa finalmente elegida como más adecuada, deberá comprender un
desarrollo total integrado, tanto técnico como económico, e incluir los
plazos para desarrollos parciales, las inversiones necesarias en
infraestructuras, servicios y mantenimiento, las posibles fianzas, los
términos del leasing, la propuesta de cánones, etc. Como ideas generales,
el diseño urbanístico podrá incluir, entre otros muchos aspectos: playas,
paseos públicos, parques de recreo infantiles y de tercera edad, pequeños
anfiteatros abiertos para representaciones musicales reducidas y de
espectáculos diversos, áreas de mercado o ferias populares y presentaciones
comerciales, restaurantes, tiendas, marinas y sus servicios auxiliares,
edificios singulares de contenido social, comercial o lúdico, (museos,
acuarios, salas de congresos, teatros), etc. Todo ello dependerá de las
características, amplitud y situación del espacio a considerar y de las
necesidades prioritarias de equipamiento urbano.

Un aspecto importante a considerar es la inclusión o no de uso residencial,
incluso oficinas o locales de uso privado. Esta cuestión tiene una
incidencia económica y urbana muy importante por lo que debe ser analizada
en forma especial.

En este sentido, deben determinarse y consensuarse los usos y la
participación público-privada, para no desviar los mismos hacia aquellos
económicamente más rentables pero menos atractivos o necesarios para el
ciudadano. Esta es una cuestión esencial, ya que la situación de estos
espacios, con frecuencia en áreas céntricas con un entorno congestionado,
debería facilitar una apertura a la convivencia ciudadana y no constituir
un centro, que para facilitar la avidez recaudatoria del municipio o del
puerto, ocasione un aumento de la congestión existente.



*Ciudades limpias, sin contaminación.*



Es admisible, en todo caso, para que el Plan tenga éxito, que facilite un
desarrollo con un retorno económico aceptable para la propiedad pública, y
un atractivo balance riesgo-beneficio para el inversor privado o el
municipio, pero debe evitarse cualquier tipo de tentación especulativa.

Una premisa fundamental a establecer es si la cesión de uso por parte del
puerto a la ciudad lleva también asociada la propiedad del espacio, o bien
esta permanece adscrita al puerto. Independientemente de la tramitación
administrativa que deba realizarse en uno o en otro caso, la gestión
económica posterior del espacio puede ser totalmente diferente.

En efecto, el otorgamiento de licencias o concesiones al inversor privado
para la ocupación o desarrollo de actividades en estos espacios, supone, en
general, el pago de impuestos o cánones, a veces muy importantes, cuyo
receptor legal es preciso definir de acuerdo con la normativa a aplicar en
cada caso.

Por otra parte, los servicios a establecer deben ser acordes con el nuevo
uso dado al espacio, siendo prioritarios, en muchos casos, los servicios de
mantenimiento, vigilancia y seguridad, para evitar la degradación que puede
producirse por la afluencia masiva de personas si el lugar se transforma en
un polo de atracción ciudadana. En este sentido, y de acuerdo con la
experiencia, debería evitarse la instalación de discotecas, salas de fiesta
y se alterne, con multi cines, etc, para evitar perturbar en forma notable
al vecindario del entorno.

Suele resultar conflictiva la relación puerto-ciudad, a pesar de que el
origen de las ciudades más importantes se situó en muchos casos junto a los
puertos, buscando precisamente la amplitud de posibilidades que ofrece el
mar (y los grandes ríos): comercio, comunicaciones, guerra, etc. Sin
embargo, con los años se produjo una separación y estas dos entidades
terminaron por mirar en direcciones opuestas, encontrando así dificultades
en su desarrollo individual. Por eso, desde hace años, se está realizando
un considerable esfuerzo en mejorar esta relación.

Los puertos han participado de forma decisiva en la constitución y
desarrollo de las ciudades, a las que han conferido su carácter marítimo.
Pero también es cierto que los puertos se han consolidado como entidades
exteriores a la propia ciudad, y tradicionalmente no se ha creído
conveniente articular las relaciones entre ambas. Debido a que la
especialización del transporte y la logística son esenciales para el
crecimiento económico debe tenerse muy en cuenta este hecho a la hora de
considerar las necesidades de operación y de promover el diálogo entre la
ciudad y el puerto.

La existencia de un puerto en una ciudad es determinante para la
configuración y evolución de la misma, y debe ser considerada desde el
aspecto urbanístico, económico, social y cultural. Para las ciudades se
trata de modificar su estructura urbana y pasar al paradigma de la ciudad
post-industrial; sin embargo, los puertos, a consecuencia de la revolución
del transporte marítimo y de la internacionalización que se ha producido,
se han dirigido a la conquista de nuevos espacios, más periféricos y
accesibles del hinterland. Mientras las ciudades tratan de recuperar el
patrimonio urbano industrial y paisajístico; en los puertos se impone la
política de desarrollo y una transformación progresiva.

Los puertos han sido tradicionalmente un elemento central de la imagen de
las ciudades costeras y una de las piezas fundamentales de su desarrollo
urbano. En numerosas ocasiones, y así ocurre en los puertos más famosos del
mundo, la imagen de la ciudad está absolutamente ligada al puerto, como
ocurre en Shangai, Singapur, Rotterdam, Barcelona, Los Ángeles o Bilbao,
etc. También son numerosas las ciudades que han sabido transformar el uso
portuario de áreas obsoletas con  proyectos que transcienden, como el
fortalecimiento de la economía local (Londres, Melbourne), la reordenación
del espacio urbano (Boston, Shanghái, Hong Kong), la rehabilitación urbana
(Vancouver), la práctica de nuevas culturas (Nueva York, Rotterdam), el
desarrollo de nuevos usos (Oslo, Génova, Ámsterdam, Bilbao
<http://urbanismoytransporte.com/el-efecto-bilbao/>) o la recuperación del
patrimonio (Copenhague, Chicago).

En las últimas décadas las relaciones puerto-ciudad han sufrido cambios
como consecuencia de la sustitución de los usos tradicionalmente portuarios
por usos lúdicos, mientras que el negocio portuario ha tenido que
reposicionarse para seguir desarrollándose. No obstante, y debido a la
propia naturaleza del puerto, un espacio autónomo a nivel jurídico y
territorial, la tendencia actual de políticos y urbanistas sobre los
puertos es ligeramente discutible, puesto que el espacio portuario nunca ha
sido propiamente ciudad, sino más bien un espacio limítrofe.

En el caso de zonas portuarias en desuso está claro que la reclamación por
parte de la ciudad para nuevos usos es muy interesante al ser una posible
buena estrategia de mejora de la calidad urbana. Sin embargo, al día de
hoy, los ciudadanos reclaman también un uso y disfrute del litoral marino
que pertenece a los puertos. Hablamos de impacto paisajístico, de ruidos,
de contaminación, de seguridad, etc. A todos ellos deben responder los
puertos con un uso más humano de las actividades que llevan a cabo. La
mejora de las relaciones puerto - ciudad debe basarse en la integración
urbanística de las zonas portuarias con nuevos usos, a la vez que se
estimula el desarrollo portuario con el menor impacto posible en el entorno
y en la salud. Esta reconversión de zonas y actividades portuarias
constituye la clave para el desarrollo equilibrado y sostenible.

Uno de los aspectos en los que más debemos trabajar, es en identificar
soluciones orientadas a reducir los impactos de la actividad portuaria y
marítima en el medio ambiente natural y urbano. Hoy en día se acepta que
las personas y el medio natural costero, en particular las proximidades de
los puertos, resulten afectados por la contaminación procedente de los
buques en la quema de combustible, especialmente los de alto contenido en
azufre, por lo que se deben imponer medidas más drásticas y específicas
para mitigarlo.



*Para establecer una buena relación ciudad - puerto, propone los puntos
siguientes:*

a.- Gestión del tráfico vial derivado de la actividad portuaria en zona
urbana.

b.- Necesidad de considerar el impacto visual de los equipamientos e
infraestructuras portuarias para una mejor integración con el paisaje y con
la población.

c.- Analizar con todos los actores locales públicos y privados cómo
compartir los medios y conocimientos sobre la gestión medio ambiental.

d.- Reducir las emisiones atmosféricas de las actividades portuarias;
mejorar la calidad de las aguas; proteger los ecosistemas acuáticos;
retirar, tratar y conservar los suelos del litoral; etc. En definitiva,
minimizar el impacto medioambiental de los puertos.

e.- Las autoridades portuarias deben de interactuar de forma comprometida
con la ciudad, instaurando un diálogo recíproco y continuo con sus
ciudadanos.

*Relaciones puerto-ciudad *

1.- El puerto necesita conexiones adecuadas en el ámbito urbano.

2.- La ciudad demanda la apertura del espacio portuario para disfrute del
litoral.

3.- La ciudad pretende recuperar parte del espacio portuario para uso de
los ciudadanos.

4.- La planificación urbanística y de transporte de ambos debe ser
compatible.

5.- Las actividades portuarias deben estar situadas en los lugares más
acordes con su impacto comercial.

Como conclusión, es necesario subrayar que una buena relación entre el
puerto y la ciudad implica un compromiso medioambiental por parte de los
puertos y sus autoridades, que garantice a los ciudadanos la salud y la
calidad de vida.
------------ próxima parte ------------
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