[OANNES Foro] Reflexiones en torno a las iniciativas de conservación privada y su posible implementación en la zona marino costera

[raul sanchez]

Reflexiones en torno a las iniciativas de conservación privada y su posible implementación en la zona marino costera. De la tierra al mar, donde la vida es más sabrosa 
Por: Bruno Monteferri. Foto: Alejandro Tello, especial para VOL, 10 de diciembre de 2008

A fines de los noventa, el Estado comenzó a incorporar nuevos mecanismos en la legislación para promover y formalizar las iniciativas de conservación privada que se han venido desarrollando desde hace ya varias décadas. Desde entonces, los avances a nivel del marco legal e institucional han sido considerables. A la fecha contamos con más de 500 mil hectáreas de superficie terrestre bajo herramientas de conservación privada que complementan a las más de 18 millones de hectáreas protegidas por el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (en adelante SINANPE) y a las áreas de conservación regional. También han contribuido a la promoción de una cultura de conservación y han generado mayores oportunidades para aquellas personas interesadas en desarrollar proyectos de vida relacionados a la conservación de la naturaleza. Sin embargo, aun persisten algunos vacíos y deficiencias que deben ser resueltos para consolidar estas
 iniciativas. 

 
 
 1.- A abril de 2008 se han otorgado 25 concesiones para ecoturismo, 16 concesiones para conservación en tierras públicas y una concesión de un área para manejo de fauna silvestre. Por otro lado, en tierras privadas se han constituido 3 servidumbres ecológicas y el Estado ha reconocido 11 áreas de conservación privada. 2.- Nos referimos a las que se enmarcan en la nueva legislación forestal y de áreas naturales protegidas. 3.- Si bien el Santuario Nacional Los Manglares de Tumbes, la Reserva Nacional Lagunas de Mejía y el Área de Conservación Regional Albuferas de Medio Mundo también contribuyen a conservar la zona marino costera, estas no están establecidas propiamente sobre la superficie marina.  
A diferencia de otros países de la Región, en el Perú no se han establecido incentivos económicos ni tributarios que promuevan las herramientas legales de conservación privada. Tampoco hay claridad sobre cómo se van a negociar las compensaciones por los servicios ecosistémicos (o pagos por servicios ambientales) que presten por ejemplo, las concesiones para conservación. Al igual que en el caso de las áreas naturales protegidas, se requiere regular los procedimientos para el otorgamiento de derechos para el desarrollo de actividades extractivas. Actualmente hay varios lotes de hidrocarburos y concesiones mineras que se superponen con áreas de conservación privada, concesiones para conservación y concesiones para ecoturismo. 

Ello quiere decir que el Estado está otorgando derechos a particulares sobre una misma área para que inviertan en actividades que pueden resultar incompatibles entre sí. Finalmente, hay quienes permanecen escépticos respecto a la contribución real de las iniciativas de conservación privada en la conservación de la diversidad biológica, quizás debido a la corta edad de estas iniciativas (2)  (la más antigua data del 2001).  El surgimiento de estas interrogantes no debe asustarnos. Por el contrario, evidencian la evolución y dinamismo de las herramientas de conservación privada, las cuales día a día siguen ganando más adeptos. 

Tal vez uno de los retos más novedosos y complejos que debemos afrontar quienes promovemos la conservación privada en el Perú gira en torno a cómo viabilizar el interés de los privados por conservar áreas marino costeras. Una advertencia para el lector es que las iniciativas de conservación privada en la zona marino costera no son un tema del futuro sino que ya llegaron -y todo indica que- para quedarse. Aunque cuestionado por algunos, INRENA ya ha otorgado concesiones para ecoturismo y conservación en la zona costera. Sin embargo, como veremos a continuación se requiere diseñar figuras acordes con las particularidades de la zona para garantizar que las inversiones se desarrollen con seguridad jurídica y no incentiven conductas indeseadas. 

Una rápida aproximación al marco legal de la zona marino costera
La definición  de zona costera o zona marino costera varía según el especialista y la legislación de cada país. En el caso peruano, el Glosario de la Ley de Actividades Marinas, Lacustres y Fluviales define la zona costera como: “La zona marítimo terrestre comprendida por la franja acuática de cinco (5) millas marinas medidas desde la línea de más alta marea hacia mar adentro, incluidas las islas e islotes, y la franja terrestre en la costa, medida desde dicha línea hasta los mil metros hacia tierra.” Se incluye en esta zona a: las marismas, albúferas, esteros, y en general los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y el reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua de mar;  y, a los acantilados que estén en contacto con el mar.

La zona costera según esta definición incluye una variedad de zonas y áreas que tienen un tratamiento legal diferenciado y que involucran la participación de una gran variedad de autoridades. Este marco legal es bastante incoherente y desordenado en cuanto a la delimitación de competencias de las distintas autoridades involucradas. En el esquema actual, cada autoridad tiene competencias para otorgar, regular o proteger derechos sobre cada una de estas áreas o zonas específicas, que además se superponen entre sí. A ello debemos sumarle que los mecanismos de coordinación entre las autoridades son aun incipientes aunque se han dado algunos avances. Tal es el caso de las comisiones multisectoriales conformadas para viabilizar y supervisar el desarrollo de actividades de maricultura en las zonas de uso especial de la Reserva Nacional Paracas y en su zona de amortiguamiento. 

¿Por qué debemos implementar instrumentos de conservación privada en la zona marino costera?
A pesar de la gran riqueza y,  a la vez, fragilidad del mar peruano, sólo existe un área natural protegida en el Perú que lo incluye, ésta es la Reserva Nacional de Paracas (3).  El porcentaje de área marina de la Reserva de Paracas equivaldría apenas al 0,17% del territorio nacional (y ello sin incorporar la zona económica y ecológica exclusiva del mar peruano). Si comparamos dicha cifra con el porcentaje terrestre protegido por el SINANPE que supera el 14% del territorio nacional, vemos que el mar peruano, tan rico y diverso, está bastante desprotegido por este Sistema.

Por su parte, el sector pesquero aun no ha establecido zonas prohibidas (no take zones) a pesar que el marco legal se lo permite. En diversos países ya se han establecido este tipo de áreas marino protegidas para paliar los efectos de la sobrepesca y ordenar la gestión pesquera. En lapsos de dos a cinco años se ha logrado repoblar algunos ecosistemas marinos en el interior de estas zonas protegidas. Estas poblaciones luego migran fuera de la zona prohibida beneficiando a los pescadores artesanales y a las empresas pesqueras que aprovechan estos recursos en las zonas adyacentes. 

No obstante el aporte constante de la actividad pesquera a la economía nacional, el ordenamiento pesquero en el Perú no ha sido una prioridad en las políticas públicas. Como consecuencia, hasta ahora no contamos con un adecuado ordenamiento de la zona que permita determinar en función de criterios técnicos qué actividades deben ser priorizadas. Esta ausencia de planificación facilita que a la hora de tomar decisiones se generen polarizaciones entre los distintos actores y que la mayoría de negociaciones y diálogos no lleguen a buen puerto. Así, mientras los diálogos de sordos se mantienen y los procesos de toma de decisiones se estancan, las presiones humanas sobre el mar y las costas siguen aumentando. La polarización entre los actores en el caso de la Bahía de San Fernando y la espera de ya casi 8 años para el establecimiento de la Reserva Nacional Sistema de Islas y Puntas Guaneras, son prueba de ello.

En este contexto, creemos que el interés de los privados por conservar áreas marino costeras debe ser canalizado y promovido, ya que al igual que en el caso terrestre pueden ser de gran utilidad para complementar estrategias de conservación más amplias. Para ello, se deben diseñar herramientas diseñadas de acuerdo a las particulares condiciones de esta zona y establecer mecanismos de coordinación entre las diversas autoridades competentes. Recomendamos que sobre la base de la experiencia de Paracas se conforme una Comisión Multisectorial que evalúe y proponga las acciones administrativas y legales para permitir el desarrollo de actividades de conservación privada en la zona marino costera.  Es poco probable que los privados mantengan el entusiasmo por conservar áreas marino costeras si deben seguir hasta cinco procedimientos distintos para que su inversión goce de una verdadera seguridad jurídica. El camino se encuentra trazado; lo que se
 requiere son ideas claras, gente comprometida y voluntad política.

 

Cuadro 1: Obstáculos y riesgos para la implementación de iniciativas de conservación privada en la zona costera al amparo del marco legal vigente: las experiencias de Juan y Alfonso
Juan ha soñado desde hace años con desarrollar un proyecto ecoturístico que vincule su pasión por los fondos submarinos y las playas tranquilas y solitarias. Su idea: hundir las estructuras de un barco y crear un arrecife artificial para desarrollar actividades de recreación, educación ambiental e investigación. Familias, investigadores y viajeros todos, podrían explorar los fondos submarinos y luego descansar en un rústico eco-lodge mientras observan como el sol se esconde detrás de la Isla Pan de Azúcar, que protege del oleaje a esta solitaria y silenciosa playa de Huarmey. Para ello, Juan solicitó una  concesión para ecoturismo, la primera cerca al mar.

INRENA le otorgó la concesión fuera de la zona de playa protegida (es decir más allá de los 250 metros desde la línea de alta marea o de los 50 metros en caso exista discontinuidad geográfica como en este caso). Sin embargo, ello no impide que se otorguen derechos a terceros sobre el mar para fines que sean incompatibles con el ecoturismo; o que el mismo PROINVERSIÓN, otorgue a un tercero una concesión con fines turísticos sobre la zona de playa que compita con la concesión otorgada por INRENA. Las normas ni siquiera exigen que haya coordinación entre las autoridades. Sobre el hundimiento del barco para crear un arrecife artificial, no existe regulación alguna en nuestra legislación mientras que en otros países como México las experiencias son diversas. Finalmente, hasta el día de hoy Juan no ha firmado su contrato ya que INRENA aun no ha definido el monto por derecho de aprovechamiento para concesiones para ecoturismo ubicadas en la zona
 costera. 

En lo que respecta a los riesgos, si bien Juan tiene intenciones nobles para esta zona, también hay quienes han visto en estas concesiones una ventana para posesionarse de extensas áreas costeras. Recordemos que a través de las concesiones para ecoturismo, pensadas principalmente para la Amazonía, los usuarios pueden solicitar áreas de hasta 10,000 mil hectáreas. 

Alfonso por otro lado forma parte de un grupo de buzos aficionados que han sido testigos del deterioro progresivo de los ecosistemas marinos del Norte del Perú. Ello los ha incentivado a  proteger un arrecife cerca de las playas de Punta Sal. Luego de sumergirnos en las normas nos topamos con que no existe una modalidad específica que les permita invertir en la conservación del arrecife, aunque con un poco de creatividad e interpretación jurídica las concesiones de áreas acuáticas que otorga DICAPI y las autorizaciones con fines de investigación o para repoblamiento de la Dirección General de Acuicultura podrían servir para la ocasión. En realidad, las zonas de reserva o las áreas de manejo serían las opciones más adecuadas pero en el Perú aun no ha existido voluntad del sector pesquero por desarrollarlas. 

A diferencia de lo que ocurre en el mar peruano, en Chile se han establecido áreas de manejo que son administradas por asociaciones de pescadores artesanales y que se han visto beneficiadas del aprovechamiento sostenible de los recursos hidrobiológicos. Una experiencia similar y más cercana es la de la comunidad “Yacu Tayta” en la Reserva Nacional Pacaya Samiria. Miembros de esta comunidad apoyados por el Estado y organizaciones de la sociedad civil han logrado repoblar los paiches de la cocha El Dorado y generar ingresos a través de la comercialización del recurso y la prestación de servicios turísticos vinculados a las actividades de manejo. ¿Por qué no replicar esta experiencia en el mar?